留用地安置是使农民具有长期稳定的就业保障和生存保障，为失地农民带来长期收益或就业岗位。近年来，关于提高村（居）集体留用地开发利用效益的呼声强烈,因此，要进一步加强村（居）集体留用地的管理。

一、村（居）集体留用地内涵及制度安排

随着我国经济建设飞速发展，城镇化和工业化进程不断加快，大量的农村土地被征为国有，导致失地农民人数日益增多。土地收益分配的失衡或将引起失地农民的不满情绪，因此，能否妥善解决被征地农民的长远生计问题是社会经济健康发展的有力保障。

相对于传统的货币补偿、就业安置和社保安置等补偿措施，留用地安置是一种更为有效的征地补偿和安置方法，能使失地农民具有长期稳定的就业保障和生存保障。《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》中明确指出，留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例（《阳江市村（居）集体留用地管理规定》中规定本市留用地按实际征收土地面积的15%安排），作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，土地补偿费标准为被征收土地前3年平均年产值的6-10倍，但是土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。阳江市2012年农业生产人均年收入为9202元（数据来源：阳江市2013年统计年鉴），以纯收入占总产值60%折算，则农业生产人均年产值约为1.5万元，如土地补偿费和安置补偿费的总和按土地被征收前3年平均年产值的30倍算，则征地后人均获得的补偿费用约为45万元，对比当前消费水平及物价上涨速度，这显然无法保障失地农民今后的生活。因此，留用地安置实质是一种对征地补偿的补充，在财政资金紧缺的情况下最大化地做好安置保障工作，使失地农民具有长期稳定的就业保障和生存保障，为失地农民带来长期收益或就业岗位。

二、村（居）集体留用地开发的现状及问题

（一）土地利用年度计划指标紧缺，难以同时满足城市发展与征地留用地的共同需求。土地利用年度计划指标（下称用地指标）是省国土资源厅根据各地市上一年年末上报的土地利用计划需求，结合各地市土地利用总体规划、土地资源管理现状、社会经济发展水平、年度用地指标使用情况及省人民政府发展规划等因素，于每年上半年下发到各地级市的新增建设用地总量控制性指标之一。《中华人民共和国土地管理法》中明确规定，“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”因此，省国土资源厅每年下达的新增建设用地指标及农转用指标十分有限。一方面，城市范围内的建设用地日趋紧缺，各县（市、区）为保障当地经济发展及基础设施建设，需要征用大量的集体农用地转为建设用地，使用大量的年度用地指标。另一方面，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》有关精神和《中共广东省委广东省人民政府关于解决社会保障若干问题的意见》的相关规定，同时考虑地方财政资金的紧缺，我市在征用农村集体土地时大多采取留用地安置方式，留用地的落实同样需要使用年度用地指标。基于上述两方面原因，我市年度用地指标捉襟见肘，难以同时满足城市发展与征地留用地的共同需求。

（二）历史征地允诺但未兑现的留用地欠账多，在一定程度上引发农村违法用地和征地难的新问题。为处理城市发展与征地留用地两者对用地指标的需求问题，各地人民政府的指导思想是优先保障经济建设和社会发展，对于落实留用地的承诺则选择日后兑现，以致我市积累的留用地欠账越来越多。随着城镇化建设步伐的加快，农村集体周边的区位条件日趋成熟，部分经济实力较强，目光长远的村集体开始考虑发展本村集体经济，如江城区岗列街道、城西街道辖区内的部分村集体已经成立了各自的下属全（独）资企业，经营本村留用地以产生经济效益。但是，由于大部分征地留用地尚未兑现，经多次协调仍无法有效落实，引发村集体不满情绪，甚至一些村未经批准擅自在承诺划给的留用地选址上进行建设，从而形成违法用地。国土部门在日常巡查中发现私自建设的，根据职责必须下发违法用地通知勒令停止施工，并视情节予以惩罚和实施拆除，导致引发政府与村集体之间的矛盾，进入留用地未落实、村集体（个人）违法用地、职能部门依法履行职责进行整改的恶性循环。该问题不仅导致政府与农村关系的恶化，加大信访维稳难度，更降低了政府公信力，增加了下一步征地工作的难度。

（三）留用地选址分散，难以形成产业聚集效应。我市征地实施主体在各镇（街），因各地项目落地和工程建设的时间不同，且各地对经济发展缺乏总体规划，对交通区位、资源特点、自然环境等因素无综合性的考虑，征地及留用地选址仅依据项目建设和眼前需要而定。为了尽快完成征地任务，征地单位会尽量尊重农民意愿，同意村集体提出的留用地选址。同时，政府部门欠缺足够的引导和长远的规划，导致征地后答应（安排）给农民的留用地选址过于分散，难以引入优质、高端的投资项目，从而形成产业聚集效应。留用地选址过于分散的另外一个原因是符合土地利用总体规划的留用地选址的区位条件不一定成熟，区位条件成熟的地区不一定布置有建设用地规模，村集体与当地政府难以协调，最终选择货币补偿方式。

（四）村集体管理水平、经营理念的落后及受经济实力的限制，难以彻底释放留用地的潜在优势。留用地开发需耗费大量资金，同时需兼备一定程度的管理水平，而短期内又难以产生效益，加上三年一次的村集体换届，这些因素造成目前各地留用地普遍的经营方式为简单的物业出租，甚至为图省事直接出让使用权，以图快速见到经济效益。上述做法只能在短期内改善失地农民生活，但未能彻底发挥留用地真正的优势，无法为失地农民提供长期有效的生活保障和就业保障。

（五）政府各部门对留用地安置工作的开展未能形成合力。留用地安置审批、农转用报批等前期工作由国土部门主要负责，但后续的开发利用、规划建设、项目引入、政策保障等工作需政府各部门通力合作。

三、对突破当前留用地安置和开发利用的建议

做好我市征地留用地安置和开发利用工作，保障失地农民长远生计是各级人民政府的责任和义务，应该上升至民生保障的高度来抓。该项工作的顺利和高效开展，须由市委、市政府统一指挥协调，调动现有的优势资源和社会各界力量，在制度、经济、管理、人力资源等方面进行充分保障，对全市留用地安置和开发利用实行统一规划、综合开发。在正式启动该项工作之前，各县（市、区）应协助国土部门整理历年已落实和未落实征地留用地台账，统计留用地欠账面积、涉及村集体、选址位置等内容，作为前期规划的基础性数据和讨论依据。借鉴广州、深圳、韶关、杭州、浙江、重庆、上海等地留用地安置和开发利用做法，结合我市实际情况，提出以下建议：

（一）加强留用地的管理和开发。目前，村级发展留用地能够落实的指标相当紧张，而面对已落实的留用地，我们如果还不能提高其开发效益，势必造成可利用土地资源的浪费，也影响村集体经济收益的增长和农民收入的增加。所以，建议市委、市政府要对留用地开发建设工作引起高度重视，把这项工作放到壮大农村经济，增加农民收入，统筹城乡协调发展的重要位置上来。一方面，要尽快落实留用地开发建设管理服务机构。村级留用地工作涉及国土、建设、发改、农业等多个部门，分散提供管理服务难以产生效果。所以，建议市政府成立村级留用地工作领导小组及办公室，明确分管领导、牵头部门以及有关部门、街道（镇）职责，加强留用地开发建设的统筹规划、规范管理和优化服务。另一方面，要努力提高村级组织的经营水平。建立相应的村级集体经济发展综合培训体系，有针对性地开展业务培训以及廉政教育。同时，进一步总结本地街道（镇）、村已形成的好做法，借鉴其他地区对留用地开发利用的优秀经验。着力提高村级组织对留用地开发建设、经营管理的能力和水平。

（二）保障留用地的用地指标。一是争取省国土资源厅支持。在每年年底上报省国土资源厅的下一年土地利用计划指标需求当中，应加入征地留用地安置指标需求部分，争取下达留用地安置戴帽指标。二是逐年落实指标保障。制定留用地发展总体规划，根据项目和需求缓急程度，在不影响城区发展和经济建设的前提下，逐年按量落实用地指标。三是用地指标与违法用地挂钩。建立各村集体违法用地台账，收录历年卫片检查和日常巡查中发现的违法用地情况，在该村未落实的留用地数量中予以抵扣，并明确今后如继续出现违法用地行为，在原本进行处罚和勒令整改的基础上，将引入制约机制，适度延迟分配用地指标。该方式一方面可以适量缓解用地指标需求压力，另一方面可以遏制农村违法用地泛滥现象，有利于每年卫片执法检查的顺利通过。

（三）进一步细化留用地欠账的统计及审核。由于部分历史征地允诺留用地安置时间较长，且当时开展征地工作各方面制度、程序尚不完善，导致大量留用地欠账难以找到合理依据，难以辨认其真实性。各地在统计留用地欠账时，应把握尊重历史事实的原则，结合实际征地情况对已落实留用地安置及未落实留用地安置但村集体私自使用土地的情况进行调查统计，进一步细化留用地欠账的统计审核工作。