一、案由

阳江市诉讼案件数量呈连年增长态势。2009年至2012年期间，全市诉讼案件总量处于11000至12000件左右，2013年首次突破13000件，2014年一年激增至17000件。案件数量的增长，一方面反映出阳江经济增长速度飞快，人民群众采取法律手段维护自身利益的观念深入人心，另一方面也凸显出因利益对抗关系增多带来的矛盾化解压力和社会稳定压力增大，仅依靠单一的诉讼司法模式，已不足以满足当前纠纷化解的刚性需求。举社会之力采取多元化路径化解社会矛盾，显得格外必要与迫切。

重视并采取诉前联调方式化解矛盾，理由有三：

一是诉前联调具有化解矛盾方面的先天制度优势，易得到矛盾主体的认可和采用。诉前联调的优势主要包括三点：一是“联”，通过联合调解，使调解工作更具多元调和性、专业指导性，更容易促成调解结果达成；二是“快”，如果能够调解成功，当事人只需花费一般7天、最长15天的时间就能明确纠纷处理结果，减少诉累，且调解能取得“案结事了”的效果，个案信访维稳压力小，社会效果好；三是“平”，诉前联调不花钱，可以减少诉讼费、代理费等诉讼成本支出。

二是我市有非常稳固扎实的诉前联调工作基础，且曾经取得过骄人的成效和成绩，易开展工作。2008年，我市率先探索出“法官+调解联络员”的工作模式，在海陵、闸坡各村委会或社区设立调解联络员，发生纠纷由调解联络员先行调解，调解不成再由法院立案受理，此举走在了全省前列。2009年，我市法院系统又与司法行政机关建立起诉调对接长效工作机制，建立和完善全市42个镇（街道）740个调解联络员网络，使联络点覆盖到每个社区，并在各镇街维稳中心设“法官工作室”或巡回调解办案点，在基层法院和法庭设立“人民调解工作室”，充分利用镇街综治信访维稳中心、司法所和人民调解组织的力量，把矛盾化解于诉讼之前。2009年至2011年，中央综治委和最高法院等联合16个部委发文，正式在我国确立和施行多元化纠纷解决机制；同年，省综治委和广东省高级人民法院共同签署《关于建立诉前联调工作机制的意见》，诉前联调在全省广泛推广。阳江地区迅速行动起来，全市各县、区全部建好诉前联调工作室，部分矛盾被成功化解在初始阶段和诉讼之外，诉讼案件数量增长速度也较慢，甚至出现逆增长情况。如2007年至2011年的五年，是阳江发展的重要提速期和转型期，国民经济和社会发展取得了显著成就，但与高速增长的经济形势反比的是，五年里全市诉讼案件数量56865件，较上一个五年反而减少170件。由于社会治理成果显著，在2011年第十届中国最佳平安城市公益评选会上，阳江市荣膺中国“平安城市”和“综治模范城市”称号，成为广东省唯一获此殊荣的地级市。

三是抓诉前联调工作，与十八届四中全会倡导实施依法治国战略和我市“加快转型升级实现幸福追赶”的核心任务相一致，易取得政策支持。党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的决定，其中明确提出要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”，“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”，将多元化纠纷解决机制放到治国理政的高度。前不久，省政府批准同意了阳江市按“3+1”（珠中江+阳江）模式参与珠中江经济圈建设，这标志着“快马阳江”又迎来了一大重要历史机遇。不论是从全国还是从全市发展情况看，都需要既全力以赴抓好经济建设，又齐心协力抓好法治建设，通过推进多领域依法治理，维护社会稳定。而我市诉前联调取得的成效和瞩目的成绩，也从实证的角度充分说明了该项工作在化解社会矛盾、维护社会和谐稳定方面的积极作用，做好诉前联调工作，顺应历史脉络，符合国情民心。

二、重视诉前联调工作，合力化解社会矛盾建议

一是在思想认识方面——要提高认识，准确定位各联调单位职责。我市诉前联调运作初期，因市政法委牵头、市综治委协调和各联调单位重视，联调队伍较为壮大，调动了信访维稳中心、公安、司法、交通、劳动、卫生、国土、房管等政府部门及妇联、工商联等社会团体的力量投身其中，各联调工作室人员配足，财物配齐，各司其职，合力运作，取得了骄人的业绩。但至后期，由于部分联调单位对自身的职责定位认识不清，缺乏大局意识、社会治理意识和主动作为意识，自身工作也较繁忙，有单位片面认为纠纷化解是法院和司法局的事情，自己只是“配角”不是“主角”，联调工作是“副业”不是“主业”，因此联调态度消极，止于应付，后期联调室人员逐渐紧缩，常驻调解员被抽调，即使有联调单位人员参与调解也普遍存在“凑数”问题，较少参与实质工作，导致诉前联调“实联”变“虚联”。因此，建议政法委、综治委加强协调和指导，准确定位各联调单位的职责，纠正部分联调成员单位认为“诉前联调非主业”的错误思想。

二是在制度建设方面——要完善考核机制和问责机制，以制度约束促进机制落实。目前指导我市开展诉前联调工作考核的依据主要是省综治委和省法院于2011年联合制定的《诉前联调工作室考核标准》，该考核主要针对诉前联调工作室，提出“考核结果作为各市、县（区、市）社会治安综合治理年度检查考评的内容”，至于怎么考核各成员单位，并无进一步说明。由于考核激励机制不健全，各成员单位慢慢发现“做的好没有鼓励，做的不好没有问责”，致使内在驱动力不足，参与诉前联调工作的积极性降低。同时，对于兼职调解员个人而言，每个人都各自负有本职工作，调解工作干得好不好，也没有相应的激励、考核、问责机制，致使其参与调解和通过培训追求自我履职能力提升的主动性、积极性不高。要促进一项良好的工作机制能够常态化、规范化开展，一套科学有效的监督考核评价机制尤为重要。建议市政法委、市综治委在全省率先探索建立针对诉前联调各成员单位的考核激励机制，将诉前联调工作纳入到社会治安综合考核考评体系中，重点加大参与调解案件数、调解成功率等核心指标的考核权重，并建立健全激励问责机制，用制度的力量来引导诉前联调工作良性发展。同时建议对诉前联调队伍中的个人进行考核、评比和奖彰。

三是在物资保障方面——要切实保障各诉前联调室经费投入，确保机制正常运行。当前，部分诉前联调工作室的经费来源缺乏保障，日常办公经费少，常驻人员工作补贴也无法及时到位，一些财物和车辆的配备也不足，影响了各联调室和各兼职调解员的工作积极性。建议有关单位正视诉前联调工作存在的客观困难，切实保障各诉前联调工作室的经费和财物配备，适当增加经费投入，确保工作顺利开展。