关于成立农村土地承包仲裁委员会
多元化途径解决农村土地承包纠纷的建议

民盟阳江市委

　　我国实行农村土地承包经营制度，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保护农村土地承包权人的合法权益，是“三农”工作的重点。近年来，伴随着城镇化、工业化和农业现代化进程的加快，惠农政策的深入推行，土地价值不断上升，农民土地权利意识不断增强，土地承包纠纷也呈不断增长态势。土地承包纠纷不同于一般民事纠纷，其具有政策性、时效性和敏感性的特点，纠纷的产生与农业生产紧密联系，如不能及时、公正、便民地处理好此类纠纷，势必贻误农时，影响农业生产、农民生活和农村社会的和谐稳定。
　　目前，我市的土地承包纠纷大部分集中在阳春市和阳东县，纠纷呈现地域性、集中性特点。以诉讼案件数量为据，自2008年至2011年10月期间，我市两级法院共受理一审农村土地承包纠纷案件322件，其中，阳春市达130件，占全市案件总数的40.37%；阳东县有95件，占全市此类案件总数的29.50%，江城区和阳西县分别达55件和38件，各占17.08%和11.80%的比例。解决此类纠纷的主要途径或由村委会或乡镇司法所调解，或向人民法院提起诉讼。而调解和诉讼这两种解决途径各有弊端，前者规范性不足，调解协议效力较低，后者程序复杂、周期长、成本高，均非理想的解决纠纷之道。仲裁方式弥补了上述两种途径的不足，但目前我市还没有一个县（市、区）成立专门的农村土地承包仲裁委员会来解决此类专项纠纷。因此，建议在县区设立一个专门的农村土地承包仲裁委员会。
　　一、设立农村土地承包仲裁委员会的主要依据
　　设立农村土地承包仲裁委员会，有充足的法律依据和行政依据。2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条明确规定“当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”，2010年1月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，对仲裁委员会的成立、人员组成、仲裁员聘任、仲裁规则等基本制度作了明确的规范，构建出集和解、调解、仲裁、诉讼于一体的多元化调处机制，建立了中国特色的乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。2010年9月，广东省人民政府办公厅粤办函［2010］657号《关于加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的通知》也明确提出，要“力争到2011年年底前，各地级以上市至少有1个县（市、区）农村土地承包仲裁委员会成立”。
　　二、农村土地承包仲裁制度的主要优势
　　农村土地承包仲裁制度相较于其他纠纷解决方式，尤其是诉讼方式，有明显的优势：
　　（一）农村土地承包仲裁制度是针对专项纠纷类型设定的特殊解决方式，某些特别性规定为其所独有，相应问题只能通过仲裁程序解决。突出表现在两方面：
　　其一，仲裁程序受理案件的范围较诉讼程序的受理范围宽。《物权法》第一百二十七条及《农村土地承包法》第二十一条第一款、第二十二条均规定，“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。上述法律规范说明，土地承包经营权的创设，必须以双方签订土地承包经营权合同为前提。签订承包合同是产生土地承包经营权的原因行为，非经协议设立，无法取得此物权。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款明确规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。而《调解仲裁法》第二条规定，“订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷”、“确认农村土地承包经营权发生的纠纷”，属于农村土地承包经营纠纷，仲裁委员会应予受理。也就是说，如果一个土地承包纠纷中，农村集体经济组织拒绝与某村民签订土地承包合同，并否认其土地承包资格，则该村民实际尚未取得土地承包经营权，其即使向法院提起诉讼，法院一般不予受理。因此，向农村土地承包仲裁委员会提出仲裁申请，将成为农民寻求权利救助的首选途径。
　　其二，针对农村土地承包纠纷的时效性，仲裁程序设有先行裁定制度，而诉讼程序却无此类制度。众所周知，农村土地承包纠纷与农业生产紧密联系，为避免贻误农时，《调解仲裁法》第四十二条规定，“对权利义务关系明确的纠纷，经当事人申请，仲裁庭可以先行裁定维持现状、恢复农业生产以及停止取土、占地等行为。一方当事人不履行先行裁定的，另一方当事人可以向人民法院申请执行，但应当提供相应的担保”。该制度可以起到防止损害后果扩大化、最大限度保障农业生产的作用，是农村土地承包仲裁制度的亮点之一。而诉讼程序中，《中华人民共和国民事诉讼法》第九十七条所规定的可以先予执行的范围仅限追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用案件、追索劳动报酬案件和因情况紧急需要先予执行的案件等三类案件。且先予执行的方式也没有农村土地承包仲裁制度规定的那么明确、详细。
　　（二）农村土地承包仲裁方式程序简便，仲裁时间较短，且不收取任何仲裁费用，相较于诉讼程序具有简便、省时、省钱的优势。仲裁程序较诉讼程序简便，且仲裁庭组成人员由纠纷双方选定，具有一定的信任度和公正认同感，方便案件得到最终化解。仲裁时限一般为60天，最多可延长30天，最长时限不超过90天。而诉讼程序一般一审六个月，二审三个月，还不包括延长审限的情况，实践中个别复杂案件甚至超出审限，存在久拖不决的现象。仲裁程序明显具有快速、高效解决纠纷的优势。仲裁不收取任何费用，其工作经费纳入财政预算，而诉讼则要收取一定的诉讼费、保全费等，对于收入水平普遍不高、家庭负担较重的农民群众更具有现实性意义。
　　三、关于在县（市）区设立农村土地承包仲裁委员会的几点建议
　　（一）强化相关部门的组织领导职能，明确各部门的职责分工，积极推进仲裁工作步入正轨。县级人民政府担负着指导农村土地承包经营纠纷仲裁工作的法定职责。具体应体现在：县级人民政府负责组织和设立农村土地承包仲裁委员会，并组织选派有关部门代表参加仲裁委员会，同时，加强对农村土地承包工作的管理，加强对当地农村土地承包工作的监督检查，努力消除纠纷隐患，减轻纠纷发生的可能性。对于已经发生并诉诸仲裁委员会的，县级人民政府应积极发挥协调作用，配合仲裁委员会解决纠纷。农业部门和林业部门应依照职责分工对仲裁工作给予相应支持，确保纠纷发生后有专人受理、有固定地点审理、有专业人员调解仲裁。县级人民政府应依法将仲裁委员会的日常所需经费纳入财政预算，设立专项经费开支帐户，由本级财政予以保障。人力资源和劳动保障部门应在仲裁机构的设立、人员编制、干部调配等给予支持。公安部门、国土资源部门应在各自的职责范围内为仲裁委员会提供工作上的便利。总之，需要多个部门共同协作，保证仲裁委员会的各项工作能够正常有序开展。
　　（二）创建仲裁员数据库，挑选配强仲裁员。要按照《调解仲裁法》的规定，挑选配备仲裁员，可有侧重地面向社会公开招聘兼职仲裁员，并实行按劳定酬制度，保障仲裁工作能够专业化、规范化运作。
　　（三）加强宣传和培训工作，让仲裁程序为广大农民群众所知所用，使仲裁途径扎根农村，不断提升仲裁员的专业素养，使仲裁程序更好地服务于农村。一方面，要注意多向农村宣传仲裁制度的好处，引导农民群众在纠纷发生后走仲裁渠道解决问题。另一方面，要通过多种途径开展培训，切实提高农村土地承包经营纠纷调解仲裁队伍的整体素质，公平、公正地解决每个纠纷。除组织内部培训和学习外，还可由上级部门出面，与司法机关、律师协会、电大等部门建立长期稳定的联络关系，必要时邀请上述机构的专业人员以讲座、培训班等形式进行集中培训和学习，平时保持沟通，方便遇到新问题时及时研究解决。
　　（四）加强对仲裁人员的监察指导，建立科学的考核、奖惩机制和淘汰机制，使仲裁员队伍始终保持廉洁性和专业化。要坚持内部自律和外部监察相结合，将仲裁委员会纳入纪检监察、反腐拒贪工作的视野，畅通举报、投诉渠道，对一经查实的腐败行为和害群之马，必须毫不留情地进行惩处，坚决剔出仲裁员队伍。另外，还要建立科学的考核机制，对工作突出的先进个人给予奖励，对工作中发现的问题给予及时批评和纠正，对消极怠工、人浮于事的仲裁人员应果断解聘，并选聘其他符合条件的人员补充仲裁员队伍，实现仲裁工作的良性运作。